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公共危机中的多元合作治理:政府再造的制度选择


□ 苏玉

解放军南京政治学院马克思主义学院 南京210003

摘 要:

如何规避、减少风险以及应对危机是个人、组织、国家和社会维持存续与发展必须解决的首要问题。不同的行为主体对风险、危机的判断、认知、预期以及态度不尽相同,决定了他们在危机情形下的不同选择。而诸层面上的多元选择集合了在不同社会背号下的不同组合形式,又构成了现代公共危机治理形态的多样性并产生了不同的治理绩效。政府再造理论为优化我国公共危机中多元合作治理模式、提高公共危机治理绩效提供理论基石和实践指导。

分类号:

苏玉

(解放军南京政治学院 马克思主义学院,南京 210003)

摘要:如何规避、减少风险以及应对危机是个人、组织、国家和社会维持存续与发展必须解决的首要问题。不同的行为主体对风险、危机的判断、认知、预期以及态度不尽相同,决定了他们在危机情形下的不同选择。而诸层面上的多元选择集合了在不同社会背景下的不同组合形式,又构成了现代公共危机治理形态的多样性并产生了不同的治理绩效。政府再造理论为优化我国公共危机中多元合作治理模式、提高公共危机治理绩效提供理论基石和实践指导。

关键词:公共危机;多元合作治理;政府再造;路径

中图分类号:D6308

文献标志码:A

文章编号:1008-8520(2014)01-0073-04

收稿日期:2013-11-25

作者简介:苏玉(1983-),女,江苏南京人,讲师。

党的十八届三中全会指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”在现代社会日益成为“风险社会”的背景下,政府作为危机治理的核心主体,其主导的多元合作治理主体如何对危机进行有效治理已经成为全社会面临的重大问题。本文拟借鉴同样源于摆脱管理危机、信任危机、财政危机情境的西方政府再造理论,探讨当前我国公共危机中多元合作治理的困境,以期为实现公共危机中多元合作有效治理有所裨益。

一、政府再造视角下公共危机多元合作治理的逻辑前提

政府再造,是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型,以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力,并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程[1]14-15。以政府再造理论为逻辑起点,公共危机的多元合作治理离不开以下几个方面的前提条件:

1.转变治理理念:从掌控到掌舵。政府再造理论认为,政府行使的是“掌舵”的职能,起的是催化作用[1]97。面对多样、动态、复杂的危机,无论政府的治理方式有多规范科学,其自身治理能力都会受到日益相互依赖的社会行动的限制。因此,在保持国家有效性的同时,明确界定公民、社会组织以及政府的职责,合理分配权力,建构多中心、合作式复合治理是现代社会危机治理的理想模式。政府应彻底转变“唯我独大”的行政理念,树立公民伙伴关系理念。认清其与社会的关系不在掌控,而在于抓住“核心战略”,更有效地集中把握政策和方向,为社会这艘大船“掌舵”。

2.调整过程标准:从注重程序到注重结果。政府再造理论“后果战略”倡导关注政府行政行为的结果,实行以结果为动力的绩效责任制,建立一个高绩效的“结果导向型”政府组织。在危机管理中,政府一切工作的出发点和最终目的都是为了为多元治理主体,提供各种服务和保障,尽快结束各种危机状态。所以,政府应当尽量避免程序上的官僚制组织,如过分追求等级制和全能制、有章可循的运作规则和刚性的财政资源等通病,让能否进行多元合作治理,是否为其他治理主体提供了令其满意的服务和保障,以及合作治理的绩效如何成为考核政府绩效及衡量危机治理质量的主要指标。

3.提升治理能力:从被动应对到主动作为。戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为,现代政府应做两件根本的事,“他们使用少量的钱预防,而不是花大量的钱治疗;它们在作出决定时,尽一切可能考虑到未来”[2]。这意味政府再造的指向是预知型政府。危机的治理不仅是危机的应对,它更是通过监测、预警、预防、应急处理、评估、恢复等措施,预防和减轻公共危机的管理活动,而政府是公共危机管理的责任人[3]。因此,政府除了要在危机应对过程中练就快速反应力、较强的社会力量吸纳力和丰富的协调动员能力,还要在危机预警阶段就能有效地培育、规范市场及社会,并以制度化的形式将政府与市场、社会的沟通交流操作流程固定下来,为危机治理奠定基础。

4.完成体制建构:从政府集权到理性授权。政府再造理论主张适当授权,实施“控制战略”,改变“强政府—弱社会”的治理结构,构建合理的权力结构。在危机管理领域,公共权力是最为重要的资源之一。对公共权力的合理分配和利用,在很大程度上影响着危机化解的效率、成本和质量。政府要与民众、社会其他组织共同治理、共同管理、共同生产与共同配置[4],就必须在政策资源供给时理性分权,为社会组织、志愿者、专家智囊系统、新闻媒介提供合法的生存环境和社会资源,促进政府建立一套积极的合作共治模式。

5.培育公共精神:从忽视抑制到激励引导。政府再造理论主张运用文化战略,重塑政府文化。在多元合作治理模式中,实施政府文化战略,其意义更在于改变政府行政理念,培育公共精神。面对危机,社会组织及其志愿者表现出的与政府合作、配合政府危机处理行动的愿望都比较强烈。政府只有坚持不懈地激励引导,才能激发更多的慈善和志愿参与精神,才能增强其自身的危机应对和横向协调能力,才能打消关于危机情形下社会组织因数量的增加可能会带来的无序化的疑虑,更好地达到共治的效果。

二、当前我国公共危机多元合作治理的实践困境

汶川地震催生了中国民众公民意识,从2008年至今我国公共危机多元合作治理模式和策略已初见端倪,但由于这种合作治理模式是一种较新的现象,无论对政府、社会组织还是志愿者而言,其间的有效合作仍然存在着一些亟待解决的问题。

1.支撑多元治理主体的信任程度不均,多元合作共治严重不足。虽然信任并不能必然导致合作,但没有信任就不可能有合作。信任是合作的前提和基石。当前,我国危机灾害中须重视的信任问题发生在六种关系之间,即受灾者之间、受灾者与政府间、受灾者与社会组织间、社会组织与社会公众间、社会公众与社会组织间、社会组织与政府间。其中,政府与社会组织间、社会公众与社会组织间的信任程度不均衡已直接影响多元合作治理严重不足。

一是表现在公共危机的多元合作治理主体的不足。实践表明,绝大多数社会组织所表现出的与政府合作处理危机的意愿,总是在危机应急阶段最为强烈,而到了危机末期的重建阶段,志愿者和公众的热情逐渐消退,其志愿行动也逐渐消减,之前的合作很容易不复存在。这样,自下而上兴起的草根社会组织所体现的危机处理能力和资源劣势很难持久取信于政府。因此,客观上只有一些具有官方背景或实力较强、与政府有多年合作经验的社会组织才容易赢得政府的信任,而这种状况又损伤了危机情境下的整个草根社会组织的积极性,造成多元合作共治主体的不足。

二是表现在公共危机事件中社会组织的资源供给渠道不足。公众与社会组织,特别是与慈善组织间的信任问题导致社会慈善产品和服务的供给量不足。其原因有三:其一,在我国慈善事业发展历程中,政府一枝独秀,一直发挥主导作用,社会力量挖掘严重不足;其二,只有在整个国家受到巨大灾难冲击或集体生命受到重大威胁的时刻才会突然出现“井喷”的“志愿精神”和“捐赠精神”不能持续[5]175;其三,社会组织在提供慈善服务的同时,许多慈善黑幕行为频繁曝光,导致我国社会组织陷入公信力危机,严重挫伤了社会公众的慈善积极性。信任机制的缺失和瘫痪,导致整个社会的资源动员与资源整合力度降低,民间慈善事业的发展受到很大限制。

2.协调多元治理主体的专业化能力不高,公共危机治理效率低下。在以合作治理为导向的公共危机事件应对中,无论是政府还是社会组织,其合作应对专业化治理水平都有待进一步提高。

一是就政府与社会组织间的协作而言,政府的治理能力直接影响危机事件的妥善处理。政府的治理能力一般包括资源整合能力、治理结构优化能力、制度供给和执行能力、快速反应能力、公关协调能力等重要方面[6]。从目前的实际情况看,政府的治理能力还是差强人意。如,由于政府反应迟钝、吸纳力不强、协调组织社会力量的经验欠缺,以至危机初始众多热情参与的社会组织及志愿者“抢活干”等混乱现象时有发生,这不得不让当地政府既心存感激,又深感头疼。在2013年四川芦山抗震救灾中,由于担心志愿者“井喷式”涌向灾区会给救灾和安置工作带来新的困难,国务院就以通知的形式告诫社会各界尽量不要自行前往灾区,建议以捐赠资金为主。

二是就社会组织之间的协作而言,由于在常态或预警阶段就缺乏横向联系,在紧急状态下其信息共享和资源整合行动往往更加协调不力、各自为战,难以形成合力[5]142。如,当多数社会组织的专长相同,其服务对象都是某些特定受困群体时,则会导致其他更需要帮助的群体利益被忽略的资源浪费现象。

3.关系多元合作治理常态化的制度安排滞后,多元合作治理缺乏制度基础。公共危机治理主体由一元向多元的嬗变,离不开危机治理主体意识的觉醒和参与、协作能力的提升,也离不开外部要件的支持。近年来我国应急管理工作主要围绕“一案三制”(“一案”指应急预案,“三制”指应急管理体制、机制和法制)展开,着力构建应急管理的基本框架和管理体系。

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